关于国家发改委推动的要素市场化配置综合改革试点任务（至2027年）的深度研究报告
报告日期： 2025年9月12日
报告标题： 关于国家发改委推动的要素市场化配置综合改革试点任务（至2027年）的深度研究报告
摘要
本报告旨在对由国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）牵头推进、预计于2027年完成的要素市场化配置综合改革试点任务进行全面、深入的研究与分析。基于现有公开资料，本报告系统梳理了该项改革的战略背景、核心目标、时间规划与区域布局。报告重点剖析了涉及土地、劳动力、资本、技术、数据及资源环境等关键要素领域的具体改革方向与任务。此外，报告还探讨了改革的监督评估机制、法律政策保障，并对其中存在的关键信息缺失（如具体的绩效指标体系）进行了分析。
研究发现，此轮改革试点是深化经济体制改革、构建高水平社会主义市场经济体制的关键举措，旨在通过破除要素自由流动的体制机制障碍，提升全要素生产率，为经济高质量发展和全国统一大市场的建设奠定基础 。试点工作遵循“顶层设计与基层探索相结合”的原则，在全国选取了10个具有代表性的地区先行先试，授权其在特定领域进行突破性探索。尽管《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出了宏大的改革框架，但具体的关键绩效指标（KPI）和为支持试点而出台的专项法律法规细节尚未完全公开，这为全面评估改革成效带来了挑战。
一、 改革背景与战略目标
1.1 战略背景
进入新发展阶段，中国经济正从高速增长转向高质量发展。在此背景下，提高资源配置效率、激发市场主体活力成为经济工作的核心议题。要素市场化配置被视为经济体制改革的“牛鼻子” ，是解决发展不平衡不充分问题、畅通国内大循环、构建新发展格局的内在要求。传统的要素配置方式在一定程度上存在行政壁垒、市场分割和流动不畅等问题，制约了全要素生产率的提升。为此，中共中央、国务院印发了相关文件，明确提出要推进要素市场化配置改革。在此基础上，国务院办公厅正式印发了《要素市场化配置综合改革试点总体方案》（以下简称“《方案》”），标志着这项改革进入了体系化、综合性的试点探索阶段 。
1.2 核心战略目标
本次综合改革试点的根本目标是，通过系统性、集成化的改革探索，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置的范围和深度，最终实现以下战略意图：
- 提升配置效率： 建立健全城乡统一的建设用地市场、畅通劳动力和人才社会性流动渠道、完善多层次资本市场等，让市场在资源配置中起决定性作用，使要素资源能够跨区域、跨行业顺畅流动，流向效率更高、回报更高的领域 。
- 激发市场活力： 通过改革为各类市场主体创造公平竞争的环境，降低制度性交易成本，增强企业特别是民营企业和中小企业的活力与创造力 。
- 促进高质量发展： 推动技术、数据等新型生产要素的价值实现与高效配置，培育发展新质生产力，为产业升级和经济结构转型提供强大内生动力 。
- 探索可复制经验： 在试点地区先行先试，为全国范围内深化要素市场改革探索路径、积累经验，形成一批可复制、可推广的制度创新成果，支撑全国统一大市场建设 。
二、 试点任务的时间规划与区域布局
2.1 时间规划与阶段性目标
根据国家发改委及相关文件的披露，试点任务的时间框架清晰，并设置了明确的阶段性目标：
- 启动与布局阶段： 2022年上半年，完成试点地区的遴选布局和各试点地区实施方案的编制工作 。
- 突破与攻坚阶段： 到2023年，力争在土地、劳动力、资本、技术、数据等关键要素领域的改革取得重要突破 。
- 基本完成阶段： 到2025年，基本完成试点任务，在破解深层次体制机制障碍方面取得实质性进展，并形成一批具有全国示范意义的标志性成果和可复制推广的改革经验 。
- 全面完成与总结阶段： 根据多个信息源的确认，试点方案自批复起实施2年，预计在2027年最终完成全部试点任务 。这表明从2025年到2027年，工作重点将转向经验总结、模式提炼和为全国性推广做准备。
2.2 试点区域选择与代表性
经国务院批准，此次综合改革试点在全国范围内选取了10个地区。这些地区的筛选标准体现了代表性强、基础好、改革需求迫切的特点，旨在通过不同区域的探索，为全国提供多样化的改革样本。
试点地区名单如下：
- 北京城市副中心
- 江苏苏南重点城市
- 浙江杭甬温（杭州、宁波、温州）
- 安徽合肥都市圈
- 福建福厦泉（福州、厦门、泉州）
- 河南郑州市
- 湖南长株潭（长沙、株洲、湘潭）
- 广东粤港澳大湾区内地九市
- 重庆市
- 四川成都市
这些地区涵盖了东、中、西部，覆盖了京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈等国家重大战略区域。其选择具有深意：这些地区经济支撑能力强，改革条件相对成熟，且在传统要素与数据、算力等创新要素的发展上均有一定基础，能够承担起“先行先试”的重任 。
三、 核心改革内容与重点任务
《方案》构建了一个系统性的改革框架，据披露包含8个方面任务和24条重大举措 。尽管公开资料中并未完整列出全部24条举措的具体条文，但通过对各要素领域的改革方向分析，可以清晰地勾勒出其核心内容。
3.1 土地要素：提升配置效率与灵活性
- 探索土地管理制度改革： 授权试点地区在土地管理方面拥有更大自主权，探索更灵活的土地利用政策 。
- 优化产业用地供应： 推进工业用地“标准地”出让，提高土地利用效率，并探索增加混合产业用地供给。
- 盘活存量与低效用地： 鼓励通过市场化手段盘活城市存量建设用地和农村闲置宅基地、集体建设用地，提高土地资产的流动性和价值。
- 建设城乡统一的建设用地市场： 逐步破除城乡二元土地结构，探索农村集体经营性建设用地入市制度，实现城乡土地同权同价、同等入市 。
3.2 劳动力要素：促进自由有序流动
- 深化户籍制度改革： 进一步放开放宽除个别超大城市外的落户限制，探索以经常居住地登记户口制度，促进农业转移人口市民化 。
- 畅通人才社会性流动渠道： 破除影响人才流动的身份、档案、人事关系等制度性障碍，完善以能力、实绩和贡献为导向的人才评价体系，促进人才资源在不同所有制单位和不同地域间顺畅流动。
3.3 资本要素：增强服务实体经济能力
- 增加有效金融服务供给： 鼓励金融机构围绕实体经济需求，特别是科技创新、小微企业、“三农”等领域，创新金融产品和服务 。
- 发展多层次股权市场： 支持区域性股权市场制度和业务创新，拓宽未上市公司的融资渠道，完善科创企业上市融资机制。
- 完善地方金融监管： 加强地方金融监管能力建设，建立风险预警和处置机制，在促进金融创新的同时牢牢守住不发生系统性金融风险的底线 。
3.4 技术要素：加速成果向生产力转化
- 健全职务科技成果产权制度： 探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，激发科研人员创新和转化的积极性 。
- 完善科技创新资源配置方式： 改革重大科技项目立项和组织管理方式，更多采用“揭榜挂帅”等市场化机制，引导创新资源向企业集聚 。
- 促进技术与资本要素融合： 发展市场化的技术交易服务平台，完善知识产权质押融资等金融支持体系，加速技术要素的资本化和产业化。
3.5 数据要素：培育新兴市场与流通规则
数据作为新型生产要素，是本轮改革的重点和难点。
- 探索建立数据流通规则： 围绕数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面，探索构建基础制度规范 。
- 推进公共数据开放共享： 在保障安全的前提下，分类分级推动公共数据的开放，为社会化开发利用提供“原材料”。
- 建立健全数据交易机制： 支持试点地区建设区域性数据交易场所，探索多样化的数据交易模式，培育数据服务商和第三方机构，构建数据要素市场生态 。
- 加强数据安全保护： 强化数据全生命周期的安全和隐私保护，确保数据要素市场在安全合规的轨道上发展。
3.6 资源环境要素及要素协同
- 构建绿色要素交易机制： 支持试点地区完善用能权、用水权、排污权、碳排放权等市场化交易机制，探索生态产品价值实现路径，让“绿水青山”的价值通过市场化方式得到体现 。
- 深化要素协同配置： 改革强调破除单一要素改革的局限性，注重不同要素之间的协同效应，推动“土地+资本”、“技术+人才”等组合式配置，以实现整体效率的最优化 。
四、 监督、评估与激励机制
为确保试点工作稳妥有序推进并取得实效，国家发改委设计了一套监督和评估机制。
4.1 评估框架与原则
改革的评估并非一次性的终点考核，而是一个贯穿始终的动态过程。其主要原则包括：
- 动态跟踪与成效评估： 国家发改委强调对试点过程进行持续的动态跟踪分析，并定期组织开展成效评估 。
- 自评估与第三方评估相结合： 评估工作采取地方自评估与国家组织的第三方评估相结合的方式。这既能发挥地方的积极性，又能保证评估结果的客观公正 。
- 系统集成与因地制宜： 评估不仅关注单项任务的完成情况，更注重改革的系统集成效应 。同时，评估会充分考虑各试点地区的差异性，做到因地制宜。
4.2 激励与退出机制
为了激发试点地区的改革动力，建立了明确的激励与退出机制。对于改革进展顺利、取得明显成效的地区，将予以表扬和激励；而对于改革动力不足、执行不力或成效不彰的地区，则会要求限期整改，甚至可能被调整退出试点范围 。
4.3 关键绩效指标（KPI）的探讨与信息缺失
一个关键的研究发现是，在所有公开的搜索结果中，均未找到由国家发改委正式发布、针对此次综合改革试点的完整、具体的关键绩效指标（KPI）项目清单及其计量方法 。
尽管如此，从相关研究和地方实践中，可以窥见评估体系可能包含的方向：
- 学术研究层面的探索： 一些研究机构提出了针对特定要素的评估体系，例如“数据要素市场化配置综合改革成效评估体系”，该体系包含制度保障、数据供给、数据流通、数据价值等一级指标，并向下分解为更具体的二级和三级指标 。此外，也有关于衡量整体要素市场化程度的指数研究 。但这些体系并非国家发改委发布的官方标准。
- 地方实践中的指标： 某些地方在推动相关改革时，会采用如“亩均税收”、“亩均工业增加值”等具体指标来衡量土地要素的配置效率 ，但这属于地方层面的操作指标，不代表国家层面的顶层设计。
这种官方KPI清单的缺失，一方面给予了试点地区更大的探索空间，避免了“一刀切”的考核；但另一方面，也给跨区域的成效横向比较和全国性经验的标准化提炼带来了一定挑战。
五、 法律法规与政策保障
要素市场化改革必然会触及现有的一些法律法规和政策规定。为此，本次试点在法律保障上采取了“授权改革”的核心模式。
- 依法授权，先行先试： 《方案》明确，对于试点中涉及调整现行法律或行政法规的，将按法定程序向全国人大或国务院提出授权申请 。这为试点地区突破现有制度框架提供了合法性基础。例如，深圳综合改革试点方案中就包含大量需要调整法律政策的授权事项 。
- 赋予地方更大自主权： 试点地区被赋予了更大的改革自主权，可以根据本地实际情况，调整或暂时停止实施某些地方性法规和规章，为改革创新扫清障碍 。
- 缺乏专项立法信息： 与KPI类似，搜索结果中并未明确提及为支持此次综合改革试点而专门制定或修订的具体法律、法规名称 。 改革的推进更多是依赖于国务院的《方案》授权，以及与现有更广泛的法律修订工作（如《证券法》修订、出台公平竞争审查行政法规等）相衔接 而非一部专门的“要素市场化改革促进法”。
六、 综合分析与展望
站在2025年9月的时间节点回望，国家发改委推动的要素市场化配置综合改革试点已进入“基本完成”后的关键时期。
综合分析：
- 系统性与前瞻性强： 此轮改革并非零敲碎打，而是对土地、劳动力、资本、技术、数据等所有关键生产要素进行的一次系统性重构。特别是将数据作为新型生产要素纳入改革核心，体现了极强的前瞻性。
- 实施路径务实： 采用“试点先行、逐步推广”的路径，通过在10个代表性地区进行压力测试，有效控制了改革风险，同时为全国性政策的制定积累了宝贵经验。
- 挑战与难点并存： 改革的深水区意味着挑战巨大。例如，城乡统一的建设用地市场如何真正落地、数据产权如何界定、跨区域的要素利益如何平衡等，都是极其复杂的课题。此外，缺乏统一的量化考核标准，使得改革成效的评估更多依赖定性判断和案例总结。
未来展望（至2027年）：
在接下来的两年中，试点工作的重心将从“探索与突破”转向“总结与提炼”。预计国家发改委和各试点地区将集中力量，系统梳理已经形成的改革成果和制度创新案例。核心任务将是把那些被实践证明行之有效的、具有普遍适用性的经验，转化为标准化的制度和政策工具。到2027年全面完成试点任务时，我们有望看到一套更加成熟、可供全国借鉴的要素市场化配置改革“中国方案”，这将为中国经济在未来更高水平上的持续健康发展注入持久动力。
